Aspekty zabezpieczenia

Opisu i wyjaśnienia systemu zabezpieczenia społecznego można dokonać zwracając uwagę na osiem jego aspektów:
– celowościowy,
– przedmiotowy,
– podmiotowy,
– instrumentalny,
– redystrybucyjny,
– kompensacyjny,
– zarządczy,
– legislacyjny.
Poniżej przedstawiono aspekty systemu zabezpieczenia społecznego, szczególną uwagę poświęcając aspektowi instrumentalnemu, który pozwala opisać i wyjaśnić możliwość zastosowania w organizacji i funkcjonowaniu systemu zabezpieczenia społecznego, czy też w jego podsystemach zdrowotnym i emerytalnym metody ubezpieczenia, którą wyróżnia składkowe źródło finansowania zabezpieczenia i uprawnienie członka ubezpieczeniowej wspólnoty ryzyka do uzyskania świadczenia.
1. Aspekt celowościowy
Aspekt celowościowy wiąże się z odpowiedzią na pytanie zarówno o myśl przewodnią zabezpieczenia społecznego, jak i o jego poszczególne cele systemowe. Po pierwsze, można stwierdzić, że chodzi o ideę zabezpieczenia społecznego, wynikającą z potrzeby zaspokojenia „bezpieczeństwa socjalnego”, które zalicza się dzisiaj do podstawowych potrzeb ludzkich (trzeba przy tym zwrócić uwagę, że bezpieczeństwo socjalne czy – nawet szerzej – społeczne to istotne zawężenie pojęcia bezpieczeństwa w ogóle). Po drugie, chodzi o usytuowanie systemu zabezpieczenia społecznego w polityce społecznej i jej politykach szczegółowych (sferach), o ustalenie preferencji dla poszczególnych dziedzin zabezpieczenia społecznego i przeznaczenie na nie odpowiednich, uznanych za społecznie uzasadnionych, środków publicznych.
2. Aspekt przedmiotowy
Aspekt przedmiotowy (zob. O ryzyku społecznym) wiąże się z odpowiedzią na pytanie o to, przed skutkami zaistnienia jakich ryzyk powinien chronić system. Najogólniej chodzi o zdefiniowanie pojęcia ryzyka społecznego na tle pojęcia bezpieczeństwa socjalnego. Dookreślenie „społeczne” (a nie „socjalne”) dodane do terminu „ryzyko” jest ważne, gdyż powinny interesować nas przede wszystkim te ryzyka socjalne, które są uznawane za społeczne, a więc te, których ranga społeczna jest tak wysoka, aby objąć je zabezpieczeniem społecznym.
T. Szumlicz proponuje następującą definicję ryzyka społecznego (socjalnego): jest to zidentyfikowane zagrożenie zdarzeniem, którego zaistnienie powoduje stratę w (posiadanych lub spodziewanych) zasobach (rodzinnego) gospodarstwa domowego. Jest to definicja nawiązująca do idei income security (zabezpieczenia dochodu) wyrażonej w zaleceniu Międzynarodowej Organizacji Pracy z 1944 r.
Punktem wyjścia podejmowanych rozważań powinien być zatem klasyczny katalog ryzyk społecznych, wynikający z zaleceń Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP), obejmujący:
– ryzyko choroby,
– ryzyko macierzyństwa,
– ryzyko inwalidztwa (niezdolności do pracy),
– ryzyko śmierci żywiciela,
– ryzyko wypadku przy pracy,
– ryzyko bezrobocia,
– ryzyko starości,
– ryzyko nagłego wydatku.
Zaistnienie każdego z wymienionych ryzyk powoduje stratę w dochodach (rodzinnego) gospodarstwa domowego.
Uwzględniając późniejsze konwencje MOP i rozwiązania przyjmowane w systemie zabezpieczenia społecznego, do powyższego katalogu należy dopisać:
– ryzyko niedostatku,
– ryzyko niedołęstwa starczego.
T. Szumlicz postulował też szersze rozumienie ryzyka społecznego, włączając do katalogu zagrożenia, które można by nazwać ryzykami: nagłego braku (zniszczenie zasobu mieszkaniowego) i nagłego kosztu (koszt naprawienia szkody z oc, koszt ochrony prawnej), stanowiące zagrożenie dla szerzej rozumianego interesu majątkowego gospodarstwa domowego. Włączenie możliwości pokrycia takich strat do zabezpieczenia społecznego proponował jednak uzależniać od uznania zastosowanej ochrony ubezpieczeniowej, zapewnianej przez prywatne zakłady ubezpieczeń, za tzw. doubezpieczenie społeczne.
3. Aspekt podmiotowy
Aspekt podmiotowy wiąże się z odpowiedzią na pytanie o to, kogo ma obejmować/obejmuje system zabezpieczenia społecznego.
Za uczestnika systemu zabezpieczenia społecznego można uznać osobę posiadającą status obywatela, osobę nim objętą na zasadzie obowiązku lub afiliacji, osobę występującą w roli świadczeniobiorcy lub osobę ubezpieczoną. Możemy też mówić o wspólnotach ryzyka, które w zabezpieczeniu społecznym mogą mieć charakter obywatelski, lokalny, zawodowy lub ubezpieczeniowy. Określenie podmiotów objętych zabezpieczeniem społecznym może polegać też na wyróżnianiu uczestników systemu i korzystających ze świadczeń ze względu na cechy demograficzne, socjologiczne, ekonomiczne, prawne lub polityczne.
Jeżeli jednak konsekwentnie mówimy o zabezpieczeniu przed zagrożeniem, którego zaistnienie powoduje stratę w zasobach, to rzeczywistym podmiotem jest dane gospodarstwo domowe o określonym składzie osobowym. Podmiotami korzystającymi z zabezpieczenia społecznego są bowiem de facto gospodarstwa domowe, których konkretne zasoby osobowe i majątkowe są narażone na różnorakie ryzyka społeczne (socjalne w rozumieniu czysto przedmiotowym).
Należałoby podkreślać, że pod względem podmiotowym (wspólnotowym) szczególnie wyróżnia się rodzinne gospodarstwo domowe, którego funkcjonowanie oparte jest na więziach rodzinnych, gdyż w sensie abstrakcyjnym jego zasobami dysponują wszyscy jego członkowie. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że to gospodarstwo domowe ponosi jakieś koszty ochrony (m.in. podatki, składki, środki własne), które zawsze obciążają budżet gospodarstwa domowego, a nie są wydatkami jego poszczególnych członków. Natomiast ewentualne świadczenia czynią beneficjentem zabezpieczenia gospodarstwo domowe, ponieważ stają się składnikiem jego budżetu i służą zaspokajaniu potrzeby bezpieczeństwa socjalnego, którym zainteresowane jest właśnie (rodzinne) gospodarstwo domowe jako ekonomiczna jedność.
4. Aspekt instrumentalny
Aspekt instrumentalny wiąże się z odpowiedzią na pytanie, jakie zasady (metody, techniki) zabezpieczenia zastosować w systemie zabezpieczenia społecznego. Nawiązując do – powszechnie przywoływanych – trzech podstawowych metod (technik) zabezpieczenia społecznego, można wyróżnić trzy modelowe rozwiązania instrumentalne, polegające na zastosowaniu:
– zasady zaopatrzeniowej,
– zasady ubezpieczeniowej,
– zasady filantropijnej.
Zasady te, stanowiące typy idealne, rozumiane abstrakcyjnie, w postaci czystej, niespotykane w realnych systemach zabezpieczenia społecznego, odróżniają  kryteria (1) źródła finansowania i (2) charakteru uprawnienia do świadczenia.
Zasada zaopatrzeniowa to podatkowe źródło finansowania i obywatelski (wynikający z praw obywatelskich) charakter uprawnienia do świadczenia.
Zasada ubezpieczeniowa to składkowe źródło finansowania i członkowski (wynikający z ubezpieczeniowej wspólnoty ryzyka) charakter uprawnienia do świadczenia.
Zasada filantropijna to darowizna jako źródło finansowania i dobroczynny (wynikający z deklarowanej pomocy potrzebującym) charakter uprawnienia do świadczenia.
5. Aspekt redystrybucyjny
Aspekt redystrybucyjny wiąże się z odpowiedzią na pytanie, jakie ustalić reguły partycypacji finansowej w systemie zabezpieczenia społecznego.
Ma to związek z pojęciem solidaryzmu, którego zakresy w poszczególnych podsystemach zabezpieczenia społecznego mogą czy też powinny być wyraźniej różnicowane. Problem polega na tym, że finansowanie zabezpieczenia zdrowotnego musi być traktowane inaczej (tj. obejmować niezbędny zakres solidaryzmu dochodowego i bezwzględny solidaryzm ryzyka) aniżeli finansowanie zabezpieczenia emerytalnego, w którym można zakładać wyraźnie mniejszy zakres redystrybucji. Jeszcze inaczej można podejść do finansowania zabezpieczenia na wypadek bezrobocia.
Odwołując się do powyżej opisanych modelowych zasad zabezpieczenia i wynikających z nich źródeł finansowania, pożądany zakres redystrybucji dochodów możemy osiągnąć przez różnicowanie źródeł finansowania danego zabezpieczenia z: podatków, składek podatkowych, składek, darowizn, dofinansowań lub środków własnych. Reguły podatkowe, polegające na proporcjonalnie znacznie większym udziale w finansowaniu budżetowym obywateli lepiej sytuowanych, będących w lepszej sytuacji materialnej, zapewniają najwyższy stopień redystrybucji, zwłaszcza gdy w opodatkowaniu stosuje się odpowiednie skale progresywne. Finansowanie publicznego funduszu socjalnego ze składek jest zbliżone do opodatkowania liniowego. Jeszcze inny wymiar redystrybucyjny ma finansowanie ze składek, darowizn itd.
Należy pamiętać, że funkcja redystrybucyjna w zabezpieczeniu społecznym powinna być wykonywana z odpowiednim wyczuciem, nawet jeżeli dotyczy zaspokajania najważniejszych potrzeb społecznych, ponieważ zawsze wykonywana jest na czyjąś korzyść, ale na ogół czyimś kosztem. Może to być uznane za mniej lub bardziej sprawiedliwe w zależności od celu redystrybucji.
6. Aspekt kompensacyjny
Aspekt kompensacyjny wiąże się z odpowiedzią na pytanie o to, w jakim zakresie system zabezpieczenia społecznego ma pokrywać powstałe straty.
Otóż o realnej ochronie w ramach zabezpieczenia społecznego decyduje zasada miarkowania kompensaty straty, która może zakładać częściowe i nieproporcjonalne pokrywanie strat. Zakres kompensaty mogą wyrażać ogólne wskaźniki zastąpienia, które określają stosunek przeciętnego świadczenia do przeciętnej straty, np. straty wynagrodzenia. Co jednak bardzo ważne, ewentualne różnicowanie stopnia kompensaty w zależności od wielkości poniesionej straty powoduje korzystanie z relatywnie większej albo relatywnie mniejszej ochrony (takie zróżnicowanie wyrażają indywidualne wskaźniki zastąpienia).
Strata dochodu z pracy spowodowana ryzykiem choroby, czyli niemożnością świadczenia pracy, jest kompensowana w znacznym zakresie, a kompensata jest co do zasady proporcjonalna do poniesionej straty. Natomiast straty dochodu z pracy w przypadku ryzyka śmierci żywiciela czy niezdolności do pracy są kompensowane raczej w węższym zakresie, a zakres kompensaty zależy dodatkowo od wielkości poniesionej straty: kompensata jest relatywnie większa przy mniejszej stracie i relatywnie mniejsza przy większej stracie. Najogólniej mówiąc, gospodarstwom domowym może być zapewniany relatywnie wyższy lub niższy poziom bezpieczeństwa socjalnego.
Istotne jest zatem pytanie nie tylko o ogólny zakres kompensowania strat w zabezpieczeniu społecznym, lecz także o niemniej istotny problem nieproporcjonalności kompensowania strat, czyli zasadności swoistej redystrybucji występującej po stronie świadczeń. Aspekt kompensacyjny powinien być też rozpatrywany w kontekście międzynarodowych standardów zabezpieczenia społecznego.
7. Aspekt zarządczy
Aspekt zarządczy wiąże się z odpowiedzią na pytanie, jakie instytucje publiczne lub prywatne powinny czy też mogą być włączane w organizację i funkcjonowanie systemu zabezpieczenia społecznego z punktu widzenia skutecznej i efektywnej realizacji celów systemowych. Po pierwsze, chodzi o występowanie w systemie zabezpieczenia społecznego wyspecjalizowanych instytucji publicznych.
Takimi instytucjami są też te odwołujące się do rozwiązań ubezpieczeniowych: Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ).
Po drugie, państwo może angażować do realizacji zadań z zakresu jego funkcji socjalnych, w tym przypadku zabezpieczenia społecznego, podmioty prywatne. Wówczas można mówić o publiczno-prywatnym lub prywatnym udziale w zarządzaniu (administrowaniu) systemem zabezpieczenia społecznego. Trzeba jednak zauważyć, że charakter zarządzania wiąże się z wyraźną odpowiedzialnością państwa, wynikającą albo ze stosunku władczego nad instytucjami publicznymi, albo z nadzorem nad działalnością instytucji prywatnych (poprzedzonym koncesjonowaniem działalności). W pierwszym przypadku problemem jest niezbędna decentralizacja tego zarządzania; w obu przypadkach – uzyskanie zaufania społecznego do przyjmowanych rozwiązań instytucjonalnych.
8. Aspekt prawny
Aspekt prawny wiąże się z odpowiedzią na pytanie, jak w praktyce powinno być stanowione i stosowane prawo dotyczące rozwiązań systemowych w zakresie zabezpieczenia społecznego (z natury rzeczy rozwiązania te mają charakter polityczny, społeczny i ekonomiczny).
W podejściu do ustawodawstwa związanego z prawem zabezpieczenia społecznego zwraca się uwagę na konkretne zapisy konstytucyjne oraz związek prawa zabezpieczenia społecznego z prawem cywilnym i prawem pracy. W kształtowaniu i usprawnianiu procesu legislacyjnego nie da się przecenić problemu wprowadzania do polskiego porządku prawnego regulacji wynikających z dostosowywania polskich rozwiązań w zakresie zabezpieczenia społecznego do standardów międzynarodowych i uzgodnień unijnych, o charakterze koordynacyjnym.
(TS.)